紧随其后的则是实施性条款，内容是不得干涉人民持有、携带武器的权利。

由于我国行政法典的复杂性，再加之我国《立法法》和其他相关法律典则并没有对总则的长与短、条文容量、文字容量等做出规定，这就使得我国行政法典的总则长与短存在着非常大的反差。我们不能因为法律总则主要涉及原则这一事实，就忽视了总则中可以体现规则这一现象。

而在创制性立法中则可以与之相反，有学者对创制性立法下了这样的定义：创制性立法是指行政机关为了填补法律和法规的空白或者变通法律和法规的规定以实现行政职能而进行的立法。条文的容量也以此类推。第三，确立典则指导思想的价值。一方面，规则是以要么有效有么无效的方式适用的，如果它们适用于一种情况，它们就限定了它的价值……在普通法制度中，法院的判决建立规则（先例），因而最好把原则想象为是适用于判决之规则的东西。[15] 例如，《立法法》第73条规定：地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。

还有，总则究竟应当从指导思想的角度对后续内容进行导引，还是从基本原则的角度对后续内容进行导引，这都是没有标准答案的问题。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。第4条规定：人民警察必须以宪法和法律为活动准则，忠于职守，清正廉洁，纪律严明，服从命令，严格执法。

通常情况下，一个行政法典都包含了一个总则，例如，《行政处罚法》、《土地管理法》等。有学者将法律的指导思想与法律原则视为同一范畴的东西。或者说，都是以权利和义务为轴心而展开的。要强调的是，这五个功能并没有同时出现在单一的行政法典中，这就给人们一个极大的疑惑，行政法典的总则是否应当有统一的功能，是否行政法典总则在不同的行政法典中有不同的功能等等。

在该关系模式中，法是行政的关键词，行政是法的副词，而在行政法的典则构成中，由立法机关制定的行政法则占绝对数量的比重。管制与放松管制的纠结就能证明这个问题，这便使人们自然而然的想到未来法治的重心必然在公法领域，必然在对公权的控制上。

例如，治安管理处罚法与行政处罚法的关系等。完善对策 行政法与其他部门法相比有一个明显的特征，就是它没有一个类似于刑法和民法那样统一的法典，而是由若干法典构成的法律群，这就使得行政法的规范体系要比其他部门法复杂的多。在行政高权主导行政法制定过程以后，行政法典则便必然为行政高权提供了巨大的运行空间，而不是为行政高权提供具体的约束机制。行政许可的适度运用无疑能够弥补市场的缺陷，促进自然资源的合理使用，进而实现社会的可持续发展。

事实上，任何行政法典的总则都是单一典则中的内容，离开了单一典则，它们就是无源之水和无本之木。为了变通行政法规范的规定而进行的创制性立法，称为补充性立法。换言之，行政法典除了设置刚性的规则和规范之外，它本身是成体系和能够做出理论上的阐释的，它应当保持它作为法律文件的协调性和美学的要素。如果一个行政法典有文字上的容量，我们也应当将文字的比例数在分则与总则中予以合理分配。

即是说，在这个问题上，人们还没有形成共识。同是一个层面上的行政法典，前者比后者多了九个条文，毫无疑问，《行政诉讼法》在与《国家赔偿法》比较的情形下，可以被视为长行文的总则，而《国家赔偿法》在与《行政诉讼法》相比较的情形下，则可以视为短行文的总则。

位阶的划分使一国的法律体系既有一个整体的排列和布局，又形成了较为严密的结构和体系。如民法、刑法、商法等是。

[37]另一方面，行政法典总则应当统一有一个条文数或者文字容量上的限制，而且这种限制应当比较标准，目前，总则文字容量和条文容量都是相对畸形的，即是说，有的相对较长，有的则相对较短，这从总体上破坏了行政法典则的规范性和规制力。[35]另一套机制是实在法上的机制，就是在行政法典则中对总则的概念做出界定。在没有分则的立法技术中，后续内容同样应当与总则有严密的逻辑关系，那么，行政法典中的总则与分则、总则与后续内容究竟是什么关系，我们需要从理论和实践上进行澄清。我们认为，行政权的自我扩张是有具体体现的，在行政执法领域，它的自我扩张是有限度的。行政法的行文技术不仅仅体现行政法规范的结构，不仅仅体现行政法规范本身的合理性，更为重要的是，它对行政法的适用而论，也有至关重要的意义。例如，《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》都属于救济范畴，但它们处于同一法律位阶和层次，它们三者共同承担着行政救济的职能，承担着化解行政纠纷的职能。

我们对行政法典总则的研究，首先就基于这个理由。例如，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》在第一段就有这样一个规定：为准确认定案件事实，公正、及时的审理行政案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）等有关法律规定，结合行政审判实际，制定本规定。

参见[美]马季佛著：《现代的国家》，商务印书馆，1937年版，第93页。[16] 张文显主编：《法理学》，法律出版社2007年版，第399页。

例如《人民警察法》第3条规定：人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务。换句话说，有些行政法典的总则中设定了权利和义务，而有些行政法典的总则中，则没有权利和义务的设定。

还如《中华人民共和国母婴保健法实施办法》第1条规定：根据《中华人民共和国母婴保健法》（以下简称母婴保健法），制定本办法。[28]它表明在一国的国家行为中，立法行为较之于私法行为，较之于行政行为都显得更加重要，事实上，立法是用以表达国家意志的，而行政和司法则在于执行国家意志。怎么样对这些主体进行整合，是我国今后修改《立法法》必须重点考虑的问题。我们应当在《立法法》、《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》和《法规、规章备案条例》中加进相关内容，将总则与分则的作为立法程序的内容之一，就是在立法过程中就要处理好总则与分则的逻辑关系，而备案审查机关也应当审查二者的关系而不能有所疏漏。

毋庸置疑，当学界对行政法典总则进行界定时，他们很难形成共识，因为这本身就是仁者见仁、智者见智的问题。这其中的深层逻辑关系，我们应当有所认识。

（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。这个理念我们必须明确。

第二，统一总则的概念。[27]总而言之，目前地方行政法典的制定已经成为一道亮丽的风景线，它们从法形式上讲推动了我国法治的进程，但同时我们应当看到，这种大规模的甚至不受什么约束的地方行政立法存在较大的隐患，这些隐患当然也体现在行政立法的技术上，包括行政法典总则内容设置的问题上。

行政法典总则的第一个价值就是标明它所制定的依据，例如，《国家赔偿法》第1条规定：为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。[31]进而言之，这些行政法典归入程序立法的范围是较为妥当的，因为它们将侧重点集中在了立法行为的运行程序上。马克斯﹒韦伯对公法的这种调控过程做了如下描述：在公法领域，掌握国家权力的人可以对隶属他的人们发布命令。该论断具有一定道理，但在笔者看来，我国有些不当的行政执法源于行政立法中存在的问题。

即是说我们可以从理论上将行政法典的总则分为程序性和实体性的。在我国行政法治实践中，诸多行政法规范的总则都染上了浓厚的政策色彩，例如，《人民法院司法警察暂行条例》第3条规定：人民法院司法警察的任务是通过行使职权，预防、制止和惩治妨碍审判活动的违法犯罪行为，维护审判秩序，保障审判工作的顺利进行。

与之相比，我国则采取了与法治发达国家相反的立法技术，例如，在行政系统立法行为上仍然由行政首长进行拍板，也就是说，行政立法没有采取委员会制，而采取的行政首长负责制。进一步讲，程序规范不涉及实体内容，而实体规范也不涉及程序内容，在法理学中，程序与实体的划分有着较为明确的标准。

（4）哥伦比亚特区政府。2009年制定的《山西省行政执法条例》。